洪浩：突破与形塑——论检察机关核准不起诉
武汉大学法学院教授 洪 浩
目次
引 言
一、核准不起诉之四重突破
(一)裁量不起诉的适用范围:案件限定规则的全面解禁
(二)裁量不起诉的影响因子:基于公共利益考量的引入
(三)裁量不起诉方式的创新:“对人模式”转向“对事模式”
(四)认罪认罚从宽制度:从量刑协商迈向认罪协商
二、核准不起诉制度之风险评估
(一)适用范围不明,权力滥用风险激增
(二)司法审查阙如,辩护难以有效展开
(三)核准程序闭合,权利救济机制乏力
(四)举证责任削弱,实体真实主义式微
三、检察机关核准不起诉之权力形塑
(一)释明范围:合理界定制度适用空间
(二)强化制约:适当前置权利救济程序
(三)破除壁垒:改革核准程序闭合模式
(四)转变理念:确立值班律师辩护职能
结 语
内容摘要
随着2018年《刑事诉讼法》的修改,检察机关拥有了对犯罪嫌疑人如实供述的特殊案件经最高人民检察院核准后不起诉的权力,简称为“核准不起诉”。该项权力落实到刑事司法程序中,造成了对不起诉案件适用范围、裁量因素、固有范式以及认罪认罚现有制度的四重突破。运用文献梳理、规范分析以及比较研究等方法可以发现,作为新时代检察机关权力的创新配置,核准不起诉在制度上还存在着适用范围不明、司法审查阙如、核准程序闭合以及举证责任削弱等风险。核准不起诉还处于初创时期,可以从释明案件适用范围、强化权力制约机制、破除核准程序壁垒和转变刑事司法理念等方面对该项权力进行调适与形塑。
关键词
核准不起诉 控辩协商 权力制约
引 言
我国2018年《刑事诉讼法》第182条第1款规定,犯罪嫌疑人自愿如实供述犯罪的事实,有重大立功或者案件涉及国家重大利益的,经最高人民检察院核准,公安机关可以撤销案件,人民检察院可以做出不起诉决定,也可以对涉嫌犯罪中的一项或者多项不起诉。不难看出,我国《刑事诉讼法》赋予了最高人民检察院在犯罪嫌疑人如实供述的特殊案件中不起诉的核准权,随之投射到不起诉场域,促成了法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、和解不起诉、附条件不起诉以及核准不起诉“六足鼎立”的基本格局。其中,法定不起诉和存疑不起诉属于起诉法定主义的范畴;酌定不起诉、和解不起诉、附条件不起诉和核准不起诉是起诉裁量主义的具体表现形式。作为一项新的检察权配置样态,核准不起诉无疑对我国的起诉裁量主义和认罪认罚从宽制度造成了较大冲击,集中表现为对不起诉案件适用范围、裁量因素、固有范式以及控辩协商现有制度的四重突破。
此前,由于起诉法定主义的主导地位和实体真实主义的传统理念,检察机关在审前程序中的自由裁量能力受到了严重窒息。一方面,由于法律制度的规定和刑事政策的管控,“检察机关不起诉裁量权行使上‘不敢越雷池半步’的审慎性格已经定型”,基本被限定在犯罪情节轻微的案件之中。另一方面,我国认罪认罚从宽制度不同于域外的辩诉交易制度,检察机关只能在犯罪嫌疑人、被告人认罪的情况下就量刑进行协商。显然,我国核准不起诉的四重突破无疑对现有的不起诉制度和认罪认罚从宽制度的实施产生了较大的影响,进而影响刑事审前程序的制度安排。
然而,我国目前关于核准不起诉的理论研究还较单薄,相关论述零散地分布在其他主题之下,缺乏系统深入的研析。在制度上,《刑事诉讼法》关于核准不起诉的规定比较简单,亦需要相关的司法解释进一步具体化。毋庸置疑,核准不起诉是一项重要的检察裁量权,涉及国家重大利益,是新时代刑事检察职能的重要配置。因此,对我国核准不起诉进行研究具有重要的理论价值和实践意义。
一、核准不起诉之四重突破
2018年以来,我国检察机关不起诉裁量权决策的着力点主要集中在刑罚的轻重上。无论是酌定不起诉、和解不起诉抑或附条件不起诉,犯罪情节轻微所涵射的刑罚轻缓化均是触发其不起诉裁量程序启动的重要因子。客观地说,我国的裁量不起诉具有非刑罚化的程序功能。但是,罪名、罪数以及公共利益等因素并不在我国不起诉裁量权的范畴之内。这从我国认罪认罚从宽制度对罪名和罪数协商的严格审慎的制度规章中可见一斑。实践中,我国不起诉的“对人模式”亦间接地表明了立法对检察机关罪数裁量的否定性评价。显然,此次通过《刑事诉讼法》确定的核准不起诉不拘一格地突破了我国不起诉裁量和认罪认罚的固有制度,极大地扩张了检察机关不起诉裁量权的范围和内容。
(一)裁量不起诉的适用范围:案件限定规则的全面解禁
在论及我国裁量不起诉的适用范围时,2018年以前较多考量犯罪案件的轻微情节等方面。具体而言,我国酌定不起诉的适用范围是“犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”案件。“犯罪情节轻微是适用酌定不起诉的基础性条件。”从法律依据上来看,《刑事诉讼法》第290条扮演了和解不起诉基本渊源的角色。对于达成和解协议且犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的公诉案件,检察机关可以作出和解不起诉的决定。而附条件不起诉作为一种非刑罚化的替代措施,更是将适用范围限定在可能判处一年以下有期徒刑的微罪案件中。不难看出,“犯罪情节轻微”这一案件限定规则,适用于以上所述的三种裁量不起诉,是导致检察机关裁量不起诉适用率持续低迷的重要因子。
如果说2018年修法前的刑事诉讼理念衍生出的案件限定规则禁锢了检察机关裁量不起诉的适用范围,那么今日再来审视刑事诉讼法规范,恐怕就不能再停留在往日的知识框架之中。随着2018年《刑事诉讼法》的生效,核准不起诉制度正式确立。此时,分析裁量不起诉的适用范围,显然不能再局限于“犯罪情节轻微”。虽然,《刑事诉讼法》小心翼翼地将核准不起诉的范围限定在“犯罪嫌疑人如实供述涉嫌犯罪的事实,有重大立功或者案件涉及国家重大利益”的情形上,但是,从法解释学的角度不难看出,《刑事诉讼法》并没有对适用核准不起诉案件的可能涉嫌犯罪严重程度加以限定。换言之,所有案件——只要犯罪嫌疑人如实供述并有重大立功或者涉及国家重大利益,无论犯罪情节是否轻微,检察机关均可以启动核准不起诉程序,以终止刑事诉讼程序的进程。这在某种程度上意味着,禁锢裁量不起诉适用范围的“犯罪情节轻微”这一案件限定规则,已然被核准不起诉所突破。
(二)裁量不起诉的影响因子:基于公共利益考量的引入
“作为国家公共利益的代表,公共利益原则应当是检察机关办理刑事案件的重要行为准则。”虽然,检察机关的裁量不起诉只是一种程序性的权力,与法院的生效判决的效力不同。但是,裁量不起诉决定着被追诉人的人身状态和刑事诉讼程序的进程。一方面,检察机关作出不起诉决定,刑事诉讼程序即告终止,被追诉人则可从刑事诉讼中解脱出来,避免犯罪标签效应造成负面影响。另一方面,如果检察机关裁量起诉,被追诉人的身份将由犯罪嫌疑人转换成被告人,随之面临着人民法院审判定罪的风险。实际中,被裁量不起诉人员的重新犯罪率要明显低于被判处缓刑及刑满释放人员的再犯率。比较发现,当今世界各国一般都确认自由裁量必须遵循公益原则。检察机关作出裁量不起诉时,必须受到公共利益原则的制约。
尽管一直以来,法学理论上一直认同“公共利益原则”的精神,试图通过“公共利益”的评估来决定裁量不起诉的适用,但反馈到刑事司法实践领域的效果却始终不如人意。2018年《刑事诉讼法》修改之前,检察机关裁量不起诉需要考虑的裁量因素是“犯罪事实情节”,不包括“公共利益”的考量。不可否认,将“公共利益”纳入裁量不起诉的考虑因素之中,可能会造成裁量不起诉适用上的某些负面效应,譬如裁量不起诉程序可能被滥用。但是,检察机关的权力配置应当因应社会的发展需要,并辩证吸纳域外的有益经验。显然,“公共利益”裁量因素的引入,不是无端生成,而是基于转型时期我国刑事诉讼价值衡平之需要。
事实上,从历史沿革的角度看,我国的规范性法律文件并非没有将“公共利益”引入检察机关不起诉裁量的实例。1956年第一届全国人民代表大会常务委员会通过《关于处理在押日本侵略中国战争犯罪分子的决定》确认的“免于起诉”制度,即是考虑“公共利益”的真实写照。如此看来,我国2018年《刑事诉讼法》将“重大立功或者国家重大利益”引入到核准不起诉的裁量因素之中,不仅承继了我国核准不起诉制度裁量因素的传统,还顺应了世界刑事诉讼法发展的潮流,契合了我国社会治理的根本要求。
(三)裁量不起诉方式的创新:“对人模式”转向“对事模式”
一直以来,不起诉裁量权被公认为是检察机关公诉权的有机组成部分,投射到两大法系中,衍生出了两种不起诉的方式,即“对人的不起诉模式”和“对事的不起诉模式”。从概念上看,前者主要是指检察机关不起诉裁量权的行使应当以“人”为单位,是否不起诉应当综合犯罪嫌疑人的罪名、罪数以及犯罪情节等作出全面的考量。而后者通常指向犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的“行为”,检察机关可以分别针对单个犯罪嫌疑人的一项或者多项涉嫌犯罪的“行为”作出不起诉的决定。从效果上分析,对人的不起诉决定会导致刑事诉讼程序的终止/中止、在押被追诉人的释放和查封、扣押、冻结的解除等法律效果。相比之下,对事不起诉决定并不必然导致刑事诉讼程序的终止,检察机关仍然需要将剩余涉嫌犯罪的事实向法院提起公诉。需要指出的是,对人的不起诉模式主要基于“惩办与宽大相结合”的刑事政策,目的在于促使被追诉人改过自新。而对事的不起诉裁量权的侧重点在于对诉讼经济效益的追求,缓解司法供给不足的矛盾。
显而易见,我国传统的不起诉决定属于对人模式,检察机关的不起诉裁量权全面指向被追诉人。根据《刑事诉讼法》第177条第3款和第178条,检察机关作出不起诉决定后,应当释放在押的被追诉人和解除查封、扣押、冻结的财物。可以说,如果当事人和公安机关没有异议,刑事诉讼程序就此终结。不难看出,我国酌定不起诉、和解不起诉和附条件不起诉这三种裁量不起诉作出的决定专属于对人模式。
我国核准不起诉依然突破了我国传统的不起诉决定方式——对人模式,随之产生了“对事的不起诉决定模式”。具体而言,根据我国《刑事诉讼法》第182条第1款规定可知,在核准不起诉程序中,检察机关既可以对人作出不起诉的决定,也可以对涉嫌数罪的一项或者多项不起诉。检察机关只对涉嫌数罪中的一罪不起诉,仍然需要对涉嫌的余罪提起公诉。因此,核准不起诉并不必然终止刑事诉讼程序的进程。同时,根据《刑事诉讼法》第182条第2款,不起诉核准后,检察机关应当及时对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理。与之前的条文相比,此条并没有要求检察机关在依据最高人民检察院核准作出不起诉决定时应当“同时解除查封、扣押、冻结的财物”。换言之,核准不起诉也并不必然导致解除查封、扣押、冻结的财物的法律效果。不难看出,我国核准不起诉产生的不起诉制度在突破对人不起诉的固有模式的同时,形成了一种新的不起诉模式——对事不起诉。
(四)认罪认罚从宽制度:从量刑协商迈向认罪协商
我国的认罪认罚从宽制度是“宽严相济”刑事司法政策法律化的直接体现,目的是为了通过“从宽”机制优化司法资源配置和提高司法效率。基于罪刑法定原则、罪刑相适应原则以及实体真实主义的要求,我国认罪认罚从宽制度中的控辩双方不能就指控的罪名进行协商或达成协议,更不能为了妥协而人为地降格罪名或者人为地减少罪名的数量。换言之,我国的认罪认罚从宽制度的核心是被追诉人“在自愿认罪的基础上与检察机关就量刑的协商”,被追诉人所认之“罚”才是控辩双方达成协议的内容。
相比之下,作为美国刑事案件的主要处理方式,辩诉交易制度的协商范围就要宽广许多。控辩双方不仅可以就量刑问题进行磋商,甚至还可以对指控的事实、罪数以及罪名进行协商或交易。究其原因,两种制度上的差异除了刑事诉讼文化理念的不同之外,还存在不起诉决定权行使方式的差异。因为,控辩协商的范围受制于控辩双方的“筹码”,具体表现为控方权力和辩方权利的博弈。在美国,检察官享有独立的、几乎不受限制的不起诉裁量权。而在我国传统不起诉的制度安排中,检察机关并不拥有对事不起诉决定权。相应地,投射在认罪认罚从宽制度中禁锢了控辩协商的空间,造成了认罪协商机制的缺失。
如此看来,我国核准不起诉对不起诉决定“对事模式”的确立,间接赋予检察机关认罪协商的权力,检察机关拥有了减少罪名指控的裁量权。虽然,我国核准不起诉的作出,还需要满足犯罪嫌疑人如实供述,且有重大立功或者涉及国家重大利益等要件,但是这丝毫不妨碍认罪认罚制度的适用。因为,如实供述的制度内涵理应比“认罪认罚”宽广。显然,核准不起诉制度的形成扩大了认罪认罚案件中控辩协商的适用范围,即量刑协商迈向认罪协商。相应地,为认罪认罚从宽程序的发展提供了制度空间。
二、核准不起诉制度之风险评估
作为一项新创的法律权力,核准不起诉契合了检察权力配置内在规律,体现了刑罚个别化和非犯罪化的刑法理念,凸显了检察机关在刑事审前程序中的主导地位,进而彰显了新时代检察机关的担当精神。然而,由于权力初创,核准不起诉的各项制度尚需完善,其应用到刑事司法实践中可能会产生一系列风险。首先,我国《刑事诉讼法》并没有明确核准不起诉的适用范围,可能导致检察机关的不起诉裁量权的滥用。其次,核准不起诉是在检察机关主导下进行的书面审查,辩护律师很难展开及时有效辩护。再次,核准不起诉在程序上具有一定的闭合性,先前的权利救济机制很难有实质性的效果。最后,检察机关可能借核准不起诉的裁量,消化某些证据不足的案件,进而规避法庭败诉的风险。
(一)适用范围不明,权力滥用风险激增
作为权力的来源要素的法律规定,即对权力实施配置上的控制,为权力受制约提供首要的内在基础。因此,法律规定的抽象性可能会导致权力的滥用。根据我国《刑事诉讼法》第182条第1款可知,我国核准不起诉主要适用于犯罪嫌疑人自愿如实供述且有重大立功或者涉及国家重大利益的案件。其中,重大立功在我国《监狱法》第29条中有明确规定,主要包含六种情形,譬如阻止他人重大犯罪活动的、检举监狱内外重大犯罪活动、有发明创造或者重大技术革新的和对国家与社会有其他重大贡献等。同时,我国国务院和最高司法机关亦通过行政法规和司法解释等规范性法律文件对重大立功做了补充规定。可以说,我国关于重大立功的规定已经形成了以《监狱法》的规定为主体的制度体系,其内涵和外延相对明确。目前,尚无法律对“国家重大利益”的内涵和外延予以明确界定,这可能导致检察机关的自由裁量空间扩大。
同时,我国政府规章关于国家重大利益的相关规定存在无法调和的冲突,集中表现在各种法律规范的规定内容不同。简言之,有关“国家重大利益”的内容在我国制度上主要有四种不同的规定。其一,二元并列法。此种方法将国家重大利益与国家安全并列,主要依据是国家知识产权局颁布的《专利审查指南》。其二,三元并列法。此种方法将国家安全、国家重大利益和重大社会公共利益并列,法律依据是《国家中医药管理局科技项目管理暂行办法》第16条。其三,三要素内含法。根据我国《电影艺术档案管理规定》第30条,国家重大利益包含国防、外交、国家安全等。其四,四要素内含法。此种方法根据不同的法律依据有不同的内容,集中表现为国家主权、安全、国防、外交和国防、外交、公安、国家安全两种。其主要依据分别为《公安部办公厅关于切实做好刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的通知》和《各级国家档案馆开放档案办法》第2条。
值得注意的是,以上关于“国家重大利益”的解释主体的效力层级一样,不存在位阶上的区别。不难看出,“国家重大利益”的内涵存在诸多规范性界定,破坏了法制的统一性,间接抑制了法律发挥制约权力的实际效应。毕竟,评判某项权力是否被滥用或失控的前提要有一个明确的标准,即必须明确该项权力的界限或范围。因此,我国《刑事诉讼法》关于核准不起诉适用范围的模糊性,可能导致不起诉裁量权的滥用。
(二)司法审查阙如,辩护难以有效展开
我国刑事诉讼中存在一种“以卷宗为中心”的案件审查模式,投射到审查起诉阶段,集中表现为公诉方主要通过侦查机关移送的卷宗来调查和确认案件事实。但是,仅仅根据侦查阶段的调查笔录进行审查,不仅虚置了被追诉方的辩护权,也使得审查起诉阶段流于形式。同时,单向度的查阅卷宗,可能形成先入为主的主观臆断,导致案件事实认定的片面化。在这种审查模式下,检察机关一般通过书面的单方审查来核实案件的证据,讯问犯罪嫌疑人和听取辩护律师意见被视为一种辅助性的工作。可以说,以“审判为中心”语境下“控辩对抗”的审判模式在我国核准不起诉程序中尚未确立。虽然我国《刑事诉讼法》赋予了律师在刑事审查起诉程序中辩护人的权利和地位,但未赋予其与控方对抗的程序平台,反馈到刑事司法实践中呈现出截然不同的运行样态。某种程度上,我国长期低迷的不起诉率,已经客观展现了律师在审查起诉阶段的辩护效果。
刑事辩护是一种说服裁判者的艺术,需要中立的裁判者公开听取控辩双方的意见。而“中国的刑事审前程序在某种程度上至今仍然是一种单方追究机制”,检察机关在刑事审前程序中处于主导地位,控方在不起诉裁量阶段具有完全独立、自主的决定权。应当说,核准不起诉程序带有典型的行政化色彩,律师根本无法同检察机关进行对抗式的正面交锋。因此,辩护方所获得的权利保障不足以保证两造竞争有序展开。在没有听证审查的“诉讼活动”中,律师的辩护权延展空间受到了极大的限制。首先,在书面审查模式下,刑事辩护律师通常只能通过辩护意见书的形式向检察机关阐释观点,缺乏亲历性效果,辩护意见无法得到全面准确的传达。其次,检察机关通常较少积极主动听取辩护律师意见,容易形成片面性的决定。实践中,检察官当面听取辩护律师意见似乎并不多见。最后,假如原告本身就是法官,那只有上帝才能充当辩护人。在核准不起诉的案件中,检察机关既当运动员又当裁判员的制度模式已然可能重现,其可能会消减律师有义务辩护的实践空间。
(三)核准程序闭合,权利救济机制乏力
“无救济则无权利”,权利的救济性是权利的本性应得,针对刑事诉讼中的权利,排除其他方式而以司法救济的方式予以救济亦是其本性应得。基于法律监督机关的宪法定位和法院审判的后位特质,检察机关毫无疑问是我国刑事审前程序中的权利救济机关。诉讼参与人不仅可以针对公安机关侵犯其权利的行为向检察机关寻求救济,还可以针对检察机关的决定向上一级检察机关申请复核。随之投射到检察机关的不起诉决定,我国立法赋予了公安机关和当事人不同的救济渠道,集中表现为申诉机制、复核机制和自诉机制三种。具体而言,被害人以及被追诉人对检察机关不起诉决定不服可以向上一级检察机关申诉。公安机关对检察机关不起诉决定不服的,可以先向同级检察机关申请复议,如果意见不被接受,可以向上一级检察机关申请复核。被害人在对检察机关的不起诉决定或者上一级检察机关的复查结果不服,可以向人民法院提起自诉。在当下的刑事司法制度中,针对检察机关不起诉决定的救济机制是一种以检察机关内部自我纠正为主,同级法院审理为辅的模式。
然而,理论上核准不起诉程序涉及的核准程序具有一定的闭合性。相关案件无论是地方检察机关向上层报,还是由最高人民检察院交办后再逐级上报,核准不起诉决定的作出都必须经过最高人民检察院的核准。显然,核准不起诉的内部核准程序类似物理上的“闭合电路”,“这种上下级领导关系作出的决定,缺乏不同性质机关之间的权力制约”。甚至,在“指令”的传递过程中,立法并未给予当事人和其他国家机关可能介入的制度空间。不难想象,这种经过了最高人民检察院作出核准决定的不起诉,当事人抑或公安机关再向其下级检察机关申请救济是否有效。况且,我国检察机关上下级之间存在着上令下从的领导关系,最高人民检察院核准的不起诉无疑相当于检察场域的“终审判决”。同样,在核准不起诉后,被害人向地方法院申请自诉的救济效果也不难想象。在要求层级对应的刑事司法制度中,地方法院显然不具有对抗最高人民检察院的效力位阶。毋庸置疑,在核准不起诉中,权利救济机制已然乏力。
(四)举证责任削弱,实体真实主义式微
在传统的刑事诉讼理念下,国家专门机关负有发现案件事实真相之基本义务。随之投射到刑事检察环节,主要表现为检察机关要对社会上发生的各种涉嫌犯罪的行为进行审查、分析、认定,以决定是否诉诸人民法院来审判,从而维护国家的整体利益和正常秩序。简言之,检察机关负有查明案件事实真相的客观义务。即使是在认罪认罚从宽的案件中,检察机关依然肩负着将案件事实证明到排除合理怀疑的举证责任。具体而言,对于犯罪嫌疑人涉嫌的犯罪,检察机关不仅要确保证明案件的证据符合客观性、真实性,保证证据达到确实、充分的程度,还要做到各个证据之间相互印证,使整个案件能形成一套完备的刑事诉讼证据体系。理论上,检察机关不得以认罪认罚从宽制度中控辩协商为契机,达到消化证据不足的目的,甚至逃避举证责任的承担。制度上,传统的对人模式的不起诉决定,亦限缩了检察机关“消极怠工”的空间。
核准不起诉制度确立了不起诉的对事模式,检察机关可以对涉嫌犯罪嫌疑人的一罪或者数罪作出不起诉决定,相应地,其直接打破了实体真实主义的制度设定。在核准不起诉的案件中,检察机关则可能消减其规避对犯罪嫌疑人的所有罪名进行全面审查和认定的职责。因为,我国法律并没有对不起诉的罪名作出适当的释明和限制。也就是说,检察机关既可以针对证据体系完备的罪名作出不起诉决定,也可以针对证据体系不完备的罪名作出不起诉的决定。然而,不论哪种方式的不起诉决定,均有可能消减检察机关的举证责任。检察机关完全可能在案件尚未达到证明标准的情况下提出认罪协商,而被追诉人也完全可能在不了解控方“底牌”的情况下被迫认罪认罚。当然,对于那些不需要起诉的罪名,检察机关自然亦无需向法院举证。不难发现,检察机关恪守查明全部案件事实真相之客观义务,全面地收集和审查证据材料之职责,相应地可能会被“不起诉”之途径消化。因为,检察机关完全可以将那些证据收集困难、证据体系不完备的罪名,通过不起诉决定排除出起诉的范围,从而最大限度地规避庭审可能败诉的风险。毕竟,“对于一些检察官来说,他们看中自己起诉认定比率就像运动员赢球次数一样重要”。
三、检察机关核准不起诉之权力形塑
我国1979年《刑事诉讼法》赋予检察机关在审前程序中的自由裁量权。无论呈现“免于起诉”或“不起诉”制度样态,其在司法实践中的适用比例较低。尽管2012年《刑事诉讼法》增加裁量不起诉的种类,但始终没有扩大其适用范围,亦没有引入“公共利益”等裁量因素。2018年《刑事诉讼法》在对检察机关的权力配置做了重大调整的同时,引入了核准不起诉,突破了裁量不起诉和认罪认罚从宽制度的固有模式。从目前的情况来看,核准不起诉在制度创新的同时亦产生了一系列潜在的风险。因此,有必要通过解释法律规范、强化权力制约、破除程序壁垒和转变传统理念等方式,对核准不起诉进行适当规制。
(一)释明范围:合理界定制度适用空间
核准不起诉制度能否有效运行,既与国家重大利益的准确界定相关,也与不起诉的罪名选择直接相连。表面上看,核准不起诉的适用空间相对明确,检察机关可以针对犯罪嫌疑人如实供述且涉及国家重大利益的案件中的一罪或数罪作出不起诉的决定。实质上,何为国家重大利益以及检察机关可以具体针对哪些罪名作出不起诉决定,法律以及相关司法解释都没有给予明确的规定。
应当说,维护公共利益是现代检察制度产生和存续的基础。“如果起诉不体现公共利益,那就无助于遏制犯罪。”作为指导我国检察机关检察权运行的重要价值取向,国家重大利益的准确界定对核准不起诉尤为重要。从语义上看,国家重大利益是相对于个人利益与一般公共利益而言的,所以国家重大利益首先应当是国家层面的整体利益,而不能是个人或者社会的一般利益。从性质上讲,国家重大利益是以国家为主体享有的重大利益,社会重大利益是社会成员实际享有的重大利益,个人重大利益只与私人相关,因此国家重大利益不同于社会重大利益、个人重大利益。从政治层面看,国家重大利益应当包含国家安全、国防和外交等其他国家政治需要等内容。因此,核准不起诉中的国家重大利益应当包括以维护国家整体稳定和安全为核心的国家安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等。
此外,为了防止检察机关可能滥用核准不起诉权,亦需要列明可能适用不起诉裁量的罪名或种类。同时,无论是否起诉,检察机关都负有全面审查证据和认定事实的义务,此种义务并不由于不起诉而消减。也就是说检察机关对不起诉的罪名亦需要全面收集证据和准确认定事实。换言之,为了避免罪名不起诉裁量的无序性和恣意性,明确检察机关在核准不起诉案件的客观义务,对核准不起诉的罪名进行限定是必要的。在犯罪嫌疑人如实供述的情形下,检察机关不起诉的罪名是与国家重大利益相关的罪名,抑或与国家重大利益无关的罪名,至少需要通过法律解释予以明确。
(二)强化制约:适当前置权利救济程序
尽管《刑事诉讼法》已经规定了不服检察机关不起诉决定之后的救济程序,然而该程序对于核准不起诉的制约不足。经过最高人民检察院核准后的不起诉决定无疑具有权威效力,如果允许下级检察机关审查或者人民法院审理,必然会削减我国最高检察机关的权威和公信力。同时,核准不起诉需要层层上报,上级检察机关都需对核准不起诉的理由和证据进行审查。如此,针对核准不起诉的决定,公安机关、被害人和被追诉人再向作出不起诉决定的上一级检察机关申请审查就显得冗余。毕竟,检察机关实行的是检察一体原则,下级检察机关应当服从上级检察机关的指令或者决定。因此,在最高人民检察院核准指令作出后,纠正原不起诉错误决定的难度不难想象。
因此,在最高人民检察院核准不起诉作出决定之前,对相关权利进行救济的制度设计显得十分重要。破除之前不起诉的救济机制的固有模式,是确立有效制约和保障程序正义之关键。基于正当程序原则,当事人有权知道与自己权利相关的决定。将先前的不起诉决定救济途径,前置于核准不起诉决定作出之前不失一种可行的程序选择。一方面,下级检察机关在形成核准不起诉决定意向之前应当通知公安机关或者当事人,并给予其充分的时间准备意见。另一方面,下级检察机关在向上一级检察机关呈送核准不起诉案件材料的时候亦需通知公安机关或者当事人,并给予其相应的时间准备。如果不服,公安机关和当事人通过申诉和复核程序,向上一级检察机关申请复核或者申诉。这种救济方式给公安机关和当事人提供了一个及时反映其诉求的机制,契合了源头防治的制度要求。
可以说,在核准不起诉的案件中,救济程序的前置因应了及时性的原则和程序正义的需要,有利于制约检察裁量权的滥用,避免了下级法院的判决与最高人民检察院的核准决定之间可能的抵牾。同时,公安机关和当事人可以针对下级检察机关的不起诉意向及时向上级检察机关申请救济,避免程序空转。再者,救济程序的前置化可以消除下级检察机关与最高检察机关决定冲突的尴尬场面,节约诉讼资源,缓解司法供给不足现象。
(三)破除壁垒:改革核准程序闭合模式
从哈贝马斯交往行为理论的视角来看,裁判主体没有偏见、听取当事人的意见并说明裁判的理由,在程序上才符合基本的交往理性。任何人或者团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见,每个人都有为自己辩护和防卫的权利。核准不起诉中的核准程序是一种发生在检察机关上下级之间的内部进程,上级检察机关和最高检察机关的核准决定一般建立在案件材料的基础之上,缺乏相关权利、权力主体的参与,具有封闭性和排他性。也就是说,公安机关和当事人都无法参与核准不起诉的核准程序,遑论向检察机关提供证据证明自己的主张和当面发表辩护意见。如此看来,核准不起诉中核准程序的闭合问题,不仅完全排除了权力制约的空间,更严重侵犯了程序正义原则的内核,完全剥夺了相对人的程序参与权。
“任何法律决定都必须经过正当的程序。”那些权益可能会受到刑事裁判结局直接影响的主体,应有充分的机会并富有意义地参与裁判的制作过程,从而对裁判结果的形成发挥有效的影响和作用。核准不起诉中的核准决定直接影响公安机关侦查质量的评价、被追诉人的人身状态和被害人的求刑结果。毋庸置疑,他们参与到核准不起诉的核准程序中是程序正义的内在要求。
因此,对核准不起诉的核准程序进行改革,破除最高人民检察院核准程序层报制度的程序壁垒,给予公安机关、被害人和被追诉人一个参与决定制作的机制就显得十分必要。毕竟,程序的正当过程对国家机关行使权力施加了最基本的程序性要求,即裁决过程在程序上必须满足最低限度的公平。核准不起诉的核准程序至少应当保证公安机关、被害人和被追诉人在决定的制作过程中有机会向上级检察机关以及最高人民检察院提出有利于自己的证据、主张,并对不利于自己的证据和意见进行质证和反驳,并且将其决定结论建立在根据这些证据、主张和辩护等所作的理性推理的基础之上。
(四)转变理念:确立值班律师辩护职能
在核准不起诉的案件,赋予值班律师的辩护职能应当是有价值的制度设计。随着最高人民检察院核准不起诉对量刑协商的突破,认罪协商在认罪认罚从宽制度中获得了发展的制度空间。这在给予被追诉人更大“福利”的同时亦带来了认罪协商中检察机关权力滥用的隐患。一方面,刑事诉讼的专业化和精密化,使得缺乏专业知识的被追诉人无法掌控复杂的程序和缤纷的各项权利。另一方面,被追诉人在强大的国家机关面前明显处于弱势,控辩协商实际在控方的主导下,被追诉人可能被欺骗、被误导或受胁迫而认罪认罚。然而,“凡是在嫌疑人、被告人的选择面临法律风险、处于危险法律境地的场合,辩护律师都有参与辩护的必要性”。
为了强化认罪认罚案件中犯罪嫌疑人、被告人的辩护能力,值班律师制度应运而生。值班律师的属性应当是辩护人。然而,根据我国2018年《刑事诉讼法》第36条第1款可知,值班律师仅仅享有提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施和对案件处理提出意见等4项权利。不难发现,作为辩护职权核心内容的阅卷权、会见权和调查取证权这三项权利,我国立法并未赋予值班律师。试想,在值班律师不阅卷、不会见和不调查的情况下,如何为犯罪嫌疑人、被告人提供准确的法律意见。这样必然会造成控辩双方信息不对称,使被追诉方无法与检察机关进行平等协商。
毋庸置疑,值班律师拥有调查取证、会见和阅卷等辩护职能是被追诉人在核准不起诉案件中保障自己权利的前提条件。只有查阅了检察机关的卷宗材料、会见了被追诉人并调查核实了相关证据,值班律师才拥有了与检察机关“讨价还价”的筹码。因此,赋予值班律师辩护职能,既有助于解决值班律师定位不清的问题,也有助于解决值班律师实效不佳的问题。
结 语
核准不起诉作为新时期刑事检察职权的创新配置,在保障国家重大利益、实现程序分流和强化检察担当方面,具有独特而显著的优势。随之投射到刑事司法制度中,核准不起诉适应性地调整了裁量不起诉和认罪协商的中国模式,集中表现为对裁量不起诉的适用范围、裁量不起诉的裁量因子、裁量不起诉的决定范式以及认罪认罚从宽制度的四重突破。由于核准不起诉属于新的权力创制,相关的理论基础和制度体系尚未完全形成,总体上处于摸索和尝试阶段。在全面深化改革的时代背景下,核准不起诉的机遇与风险并行,适用范围不明、司法审查阙如、核准程序闭合以及举证责任削弱等问题亦比较突出,可能会影响该项制度的预期效果。因此,以司法体制综合配套机制改革的纵深化为契机,改革者应当在遵循法治规律的前提下从释明案件适用范围、强化权力制约机制、破除核准程序壁垒和转变传统刑事理念等方面形塑核准不起诉,进一步挖掘实践经验和提升理论积淀,推动我国刑事检察职权配置的现代化转型。
END
（责任编辑：蔡 颖）
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